关于设立满洲里边境自由贸易区的构想
金昭 来源：俄罗斯中亚东欧市场2000年第7期 2009年10月22日
对外开放是我国的一项基本国策。中俄两国面向21世纪战略协作伙伴关系的确立和友好
合作关系的不断深化，从战略的高度为我们扩大与俄罗斯的经贸合作提供了机遇；我国入世在
即，wto关于边境贸易的一般原则，为我们加紧建立符合国际规则和wto原则的边境自由
贸易区提供了现实依据。运用区位优势，依托良好的人文关系，充分发挥现有基础设施的功能，
学习和借鉴国际自由贸易区成功经验，加紧建立符合国际惯例、协调发展的边境自由贸易区，
不仅有利于加快地区经济发展，保持边疆繁荣稳定，而且有利于提升中俄两国经贸合作的层次
和水平，推动中俄地区间经济的发展，共同参与东北亚区域经济和全球经济的一体化，具有重
大的政治意义和长远的经济意义。
一 设立满洲里边境自由贸易区的必要性
(一)实施西部大开发战略，提高边境地区开放程度的最佳途径
世纪之交，党中央、国务院提出“实施西部大开发战略，加快中西部发展”的战略部署，这是
党中央坚定不移地贯彻邓小平理论、总揽全局、面向新世纪的重大决策，具有极其重要的战略
意义。实施“西部大开发战略”，直接关系到民族团结、社会稳定和边防巩固，关系到东西部协调
发展和最终实现邓小平同志提出的共同富裕的目标。国家已正式启动的以“富民、兴边、强国、
睦邻”为宗旨的“兴边富民行动”，为扩大边境地区的对外开放注入了新的活力。但目前边境地
区以边境贸易为主导的对外开放格局具有较大的局限性，难于承担加快中西部发展的战略任
务。只有采取新的合作途径和方式才能适应实施“西部大开发战略”的迫切要求。而建立满洲
里边境自由贸易区不仅是内蒙古自治区迎接西部大开发的一项重要举措，更是解决上述问题
的最佳途径。
(二)加强和巩固中俄战略协作伙伴关系，增进两国睦邻友好的新渠道
1996年中俄两国关系由“建设性伙伴关系”进一步提升到“战略协作伙伴关系”。这是两国
政府基于经济金融全球化、政治关系经济化和经济关系政治化已经成为国家关系发展的普遍
事实而作出的重要决定。没有稳固和坚实的经济关系，两国的政治关系是脆弱的。为了使经济
关系同政治关系协调发展，两国首脑曾经提出，到2000年使双边贸易额增加到200亿美元的
目标。但是，在两国经贸合作中，由于银行结算、投资保险和贸易纠纷仲裁问题长期悬而未决，
两国的贸易额一直在60亿美元的低水平上徘徊。如何使两国“战略协作伙伴关系”不会发生逆
转，已经成为两国政府面临的最紧迫问题。当务之急就是要寻找一种新的经济形式，开辟一个
有效的新渠道。克服非组织贸易(诸如旅游贸易、边境贸易、包机贸易等)所带来的不规范、低水
平、不安全等隐患，我们认为，在边境地区设立自由贸易区，便是这种新的经济形式和新渠道。
它能够借助于境内关外的优惠条件，最大限度地规避投资风险，规范贸易形式，汇集资金，拉动
贸易的增长和促进经济技术合作的扩大，为发展和巩固两国“战略协作伙伴关系”提供经济支
持和基础条件。
(三)实施我国“走出去”战略、实现外贸伙伴多元化，增加经济安全的必由之
路
“走出去”和外贸伙伴多元化是我国经济安全的重要组成部分。多年来，我国在与世界各个
大国发展政治关系的同时，力图使我国与这些国家的经济关系同步、协调发展。但是，由于中俄
两国都是经济转轨国家，双方在经贸合作中存在体制障碍，两国的贸易额只分别相当于我国和
俄罗斯外贸总额的2％和5％。这与我国对美、日的贸易形成鲜明的对比。近些年来，对美、日
的年出口额占我国出口总额的40一45％左右(包括经香港的转口贸易)，这对我国经济安全十
分不利。
为了确保21世纪国家的经济安全和资源安全，我国必须从战略高度出发，尽快拓宽合作
的渠道，加强与俄罗斯的经贸发展。从当前状况看，全面借鉴各国成功经验，建立满洲里边境自
由贸易区应是实现上述目的的措施之一。
二 设立满洲里边境自由贸易区的优势条件
(一)区位地缘优势
满洲里是连接亚欧两大地区最重要、最便捷的陆路通道之一，位于东北几何位置的关键处
(北纬49度，东经118度)，居于东北亚经济圈的中心，处于对内对外两种资源、两个市场辐射
的交汇点。对内背靠我国东北三省及内蒙古东部，经济腹地辽阔；向外西接俄罗斯西伯利亚大
铁路，是欧亚第一大陆桥的重要交通枢纽，东连海参崴、纳霍德卡等天然良港。具有延伸和辐射
范围广的特点。作为拥有近百年历史的口岸重镇满洲里市，经济地理条件优越，历史上就是亚
欧交往的重要商埠，享有“东亚之窗”的盛誉。世代生活于此的各族人民为开发建设和守卫祖国
边疆做出了大的贡献。新中国成立后，特别是改革开放以来，满洲里口岸成为我国向北开放的
前沿阵地。在中俄两国4300公里边境线上的重要口岸中，只有满洲里和后贝加尔斯克之间具
备建立骑跨中俄两国边境线、整体封闭、中间以通道连接的自由贸易区的地缘优势。我方一侧
的满洲里市全部行政区距离边境线都在20公里以内，在此建立边境自由贸易区符合国际惯例
有关“在一定半径距离内，只要有一个国家对另一个国家的口岸有国际中转业务需求，就有必
要设立自由贸易区”的一般规则和世贸组织有关不断促进贸易自由化的宗旨。区位地缘优势十
分明显。
(二)口岸基础设施优势
满洲里是中国面向欧洲最大的陆路口岸，仅中俄两国60％以上的货物运输任务就由满洲
里口岸承担，其年过货量相当于我国其它沿边口岸的总和，在发展对俄经济合作和实施向北开
放中具有不可取替的口岸疏运优势。
——铁路口岸。经铁道部、外经贸部等五部委批准的扩容、扩能一期工程改造已于1999年
完成，年吞吐能力达1000万吨，居全国沿边口岸之首。
——公路口岸。经中俄两国政府批准新建的两国边境最大的14条通道公路口岸“满洲里
——后贝加尔斯克国际新公路口岸”已于1998年6月正式开通，年通过能力为货运300万吨，
客运350万人次。
——输油管道。由内蒙古自治区人民政府与俄罗斯赤塔州政府正式签定的中俄满洲里
——后贝加尔输油管道项目，中方一侧约10公里输油管线铺设工程已基本完成，俄方一侧即
将开工建设，设计能力为年输油200万吨。
——空港口岸。经国务院、中央军委批复同意新建的满洲里中桥机场的供水、供电、道路平
整等前期工程已经完成，机场全面建设即将启动。
同时，“七五”至“九五”期间，国家和地方相继在满洲里口岸投入大量资金，重点进行资源、
交通、通讯、服务、仓储等基础设施建设，为边境自由贸易区建设奠定了坚实的物质基础。1992
年经国务院正式批准建立的中俄首家跨国互市贸易区中方一侧已基本建成，自1996年投入运
营以来，经过两国多年的共同努力和实际运行，已经获得了发展区域跨国合作的珍贵成果，构
筑了中俄自由贸易区的基本框架。目前，俄公民入区人数已累计达40万人次、贸易成交额超过
16亿元，成为重要的商品集散地，并在2000年率先实现了简化俄公民入区手续，运营态势日
渐兴旺。因此，在满洲里设立边境自由贸易区的硬环境条件已经初步具备。
(三)人文关系优势
沿边开放10年来，满洲里市分别与其相毗邻的俄罗斯赤塔、乌兰乌德、伊尔库茨克等地区
建立了友好合作关系，区域互利合作和相互联系出现了积极变化：两地政府间多层次的互访磋
商不断加强，互惠互利的经贸合作迅速扩展，文化、体育、教育、卫生等领域的交往日益发展，彼
此间的了解和友谊不断加深，为促进边境区域的合作与发展提供了良好的外部条件和内在驱
动力。正如赤塔州州长盖尼阿·杜林所言：通过双边互利合作，中国商品的进口解决了该州居
民92％日用生活必需晶的需要，极大地缓解了居民的经济困难，而中国通过这种形式，换回了
大量的俄罗斯生产原料，对中国的生产起到了促进作用。
(四)中俄双方政策趋同的优势
多年来，中俄两国政府对发展中俄边境地区的经济合作，包括建立某种形式的自由经济贸
易区一直持积极态度。1990年9月，江泽民总书记在视察满洲里时殷切地希望：“努力建设繁
荣的边疆口岸”，为满洲里市加快口岸建设，扩大对外开放提供了强大动力；1991年5月，俄罗
斯联邦正式批准了与满洲里市毗邻的赤塔州创办达乌利亚自由贸易区的法规；1992年国家正
式批准确立满洲里为沿边开放城市；1995年9月，钱其琛副总理兼外长访俄与切尔诺梅尔金
总理会见时，就中俄满洲里——后贝加尔斯克边民互市贸易区的开通问题进行专门会谈，切尔
诺梅尔金表示，他将指示有关部门具体办理此事，同时表示可以先行试验；1996年4月，俄罗
斯驻华大使罗高寿在接受中国《半月谈》杂志采访时说：“最近俄罗斯国家杜马正在讨论关于在
俄中边境建立自由贸易区的问题，首选区域即为后贝加尔斯克一满洲里”；1997年11月，《中
俄联合声明》明确提出“兴办经济技术开发区和边境互市贸易区，促进地区间特别是边境地区
之间在长期协调基础上发展经贸合作”的框架意见；同期叶利钦总统访华回国途中，指示随行
的政府第一副总理涅姆佐夫和赤塔州州长盖尼阿·杜林，要在一个月内拿出与中方互市贸易
区对应的俄方一侧地区的文件；1998年1月8日，切尔诺梅尔金签署了《后贝加尔贸易工业综
合体的综合发展规划》，俄联邦政府拟投资2．2亿美元用于后贝加尔贸工综合体建设；1998年
3月1日，涅姆佐夫为中俄满洲里——后贝加尔斯克国际新公路口岸竣工剪彩时，重点参观和
考察了互市贸易区我方一侧的运营情况，并表示，俄罗斯要借鉴中国经验，建设后贝加尔贸易
综合体，并表示整个西伯利亚和远东的开发需要中国的积极参与。1999年3月江泽民总书记
在视察内蒙古时又作出了“使内蒙古成为我国向北开放的前沿阵地”的重要指示。1999年俄罗
斯边防局第一副局长亚力山大·叶廖明表示：自由贸易区应由中俄双边共同建立，赤塔州的后
贝加尔斯克是建立自由贸易区的最佳选择；1999年2月30日，普京在《千年之交的俄罗斯》文
件中表示：循序渐进实现俄罗斯同世界经济一体化，使俄罗斯加入国际对外经济调节体系，首
先是加入wto；2000年4月，俄赤塔州州长盖尼阿·杜林在上书俄新任总统普京的信中强
调：“在俄联邦赤塔州后贝加尔斯克镇和中国内蒙古自治区满洲里市建设边境贸易综合体是俄
中边境合作框架内最有前途的项目，申请赋予相应的优惠政策”；日前，国务院发展研究中心欧
亚社会发展研究所副所长高中毅与俄罗斯驻华商务参赞卡西亚诺夫就后贝加尔斯克互市贸易
区建设问题讨论时，卡西亚诺夫表示：由于财力限制，难以投资开发，希望中国开发商投资建
设，俄方可以用石油偿还。很显然，在发展中俄各自边境地区经济方面，两国国政府的政策已经
趋同，步调也接近于一致。
三 满洲里边境自由贸易区的模式选择、功能定位及实施步骤
(一)模式选择
经过模式比较，参照国际自由贸易区模式，满洲里边境自由贸易区应建设成为“以封闭管
理、全区保税、境内关外、贸易与加工并举”为主要特征的综合性自由贸易区。按照自由贸易区
国际规则及鼓励措施，外引内联，发展双边或多边的经济合作，振兴边境地区的经济发展。
(二)功能定位
参照有关国际规则，初步设想拟建的满洲里边境自由贸易区主要功能应包括：发展多层
次、多种形式的商贸服务；兴办进出口加工；开展中转保税及仓储业务；开展国际金融结算服务
等。
商贸服务：开展商品的批发与展示、贸易的信息与咨询；采取易货、现汇、转口等多种贸易
形式，发展国际间、地区间、跨国公司间、民间等不同层次的贸易；区内商品自由集散，逐步将其
建成国际性商贸市场。
进出口加工：面向中俄两国和国际市场，吸纳中俄两国和第三国资金、技术、人才、资源和
设备，开展多种经营形式的综合性进出口商品加工，发展现代化的进出口加工业。重点发展资
源及劳动密集型产业，努力培育技术和资金密集型产业，逐步将其建成国际性的进出口产品加
工基地。
保税仓储；建设保税仓库，由国内、国际转口贸易支持仓储业；区外商品进入区内或转出境
外，免征关税和进口环节税，转口贸易和进料加工复出口免征流转税等，并逐步形成发达的运
输网络，将其建成国际性交易市场。
金融结算：区内可设中俄两国合资银行，两国专业银行和第三国银行分支机构，发展在岸
和离岸金融业务具备贸易的结算与保险机制；人民币、卢布和第三国货币可自由流通、兑换，为
贸易与经济技术合作提供金融服务。逐步将其建成区域性国际金融市场。
(三)区址范围与实施步骤
1．区址范围
初定满洲里边境自由贸易区建在位于满洲里市与俄罗斯赤塔州后贝加尔斯克的交界处，
距中俄边境线40米(即已建成的中俄满洲里一后贝加尔边民互市贸易区处)。该区规划面积中
方一侧11．8平方公里，起步区o.1平方公里。目前，互市贸易区中方一侧的商贸、金融、仓储、
服务等设施已基本建成，基本能够满足初期功能需要。
2．实施步骤
满洲里边境自由贸易区在发展上应实行滚动开发，逐步扩大，不断完善的做法。建议分两
个阶段推进：
起步阶段。在中方现有互市贸易区起步区0．1平方公里的基础上，构筑满洲里边境自由贸
易区的基本框架。
完善阶段。在第一阶段的基础上，逐步完善功能，扩展规模，将区域面积扩展到5—11．8平
方公里的原规划面积。使其成为功能齐全、管理有序、开放度更高、自由度更大、繁荣兴旺的国
际性开放区域。
(四)资金来源
——招商引资，吸引东南沿海、国内发达地区、知名企业参与建设；
——争取利用自治区享受的国家西部大开发项目资金支持；
——实行优惠政策、吸纳民间投资；
——在国家统一政策的前提下，扩大外商准入领域，广泛吸引外资特别是大型跨国公司参
与开发；
——其他一切可筹措资金。
四 经济及社会效益前景展望
中俄两国经济的互补性决定了满洲里边境自由贸易区具有巨大的发展潜力。在轻纺家电
方面，中国已有成熟的技术和生产经验，产品丰富，而俄罗斯在这方面的市场需求量大；在建材
食品方面，中国技术较先进，品种齐全，俄罗斯市场较大，但技术欠发达；在林业及加工方面，中
国木材短缺，有采伐及加工能力，俄罗斯林业资源丰富，但开采力量不足；在有色金属方面，中
国有色金属品种不全，但有一定开采能力，而俄罗斯有色金属品种齐全，资源丰富，但开采能力
不足；在能源及其设备方面，中国石油天然气严重短缺，缺乏核电站及火力、水利发电设备、大
型管道等，俄罗斯石油天然气丰富，在上述各方面均有一定实力；在农业及农产品开发方面，中
国农业开发能力较强，技术先进，农产品丰富，加工技术较好，俄罗斯有农业生产资料的优势，
但农产品不足，品种不全，加工能力不足；在通信器材方面，目前中国进步较快，而俄罗斯目前
的技术设备亟等更新换代；在生物工程和科技方面，中俄双方互有优势和实力。正是因为中俄
两国经济存在着互补性，因此，建立满洲里边境自由贸易区将有助于实现资源、技术、人力等方
面的优化配置，体现出生产要素的最佳组合和经济合作的效应，使中俄两国经济潜在的互补性
转化为现实的互补性，对中俄两国经济的发展将起到巨大的拉动作用。自由贸易区将面向双方
及第三国的巨大市场潜力，吸引众多的区域合作大项目及第三国资金介入。如果政策得当，将
吸引中俄及第三国大企业落户本区，兴办出口加工企业。随着俄罗斯经济逐渐复苏和发展，自
由贸易区的延伸和辐射能力会日益扩大，经济和社会效益将逐渐提高。此举将进一步推进民族
团结，保持边疆繁荣稳定，加强睦邻友好关系发展，拓展全俄及东欧市场，发展我国对外经济贸
易和技术合作，参与国际分工争取更大的市场份额，实现贸易伙伴的多元化。
五 设立满洲里边境自由贸易区的有关建议
(一)建议将该项目列入中俄两国政府总理定期会晤的议事日程，加大两国政府参与和支
持的力度，呼吁俄方尽快启动贸易综合体建设，使之与满洲里边境自由贸易区同步进行，并尽
快出台一些对外开放的法律法规，以此促进两国经贸发展；
(二)建议尽快组织国家级专家研究设立边境自由贸易区的一系列法律问题。在不违背国
际惯例和国家宪法规定的前提下，为该区制定一系列相应法规和政策措施，首先确定其基本原
则和立法导向，然后再据此制定有关法律实施细则或具体法律规范，积极为建区提供必要的法
律依据；
(三)建议由外经贸部牵头，组成由国家有关部门及研究机构、专家参加的专门机构负责上
述各项工作的统筹规划和全面协调，以保证该区能良好运营并与国际市场有序衔接。属于国家
承诺的宏观政策(如海关、税收、金融、财政、土地、投资管理等)要尽快出台，以便操作；属于各
种专业管理部门和地方政府制定的配套细则，在国家宏观政策出台后应尽快制定；
(四)建议内蒙古自治区在用足用好国家赋予的各项优惠政策的同时，将满洲里边境自由
贸易区建设列入本区西部大开发的重要步骤，在财税、基金等方面给予满洲里更大的倾斜，支
持边境自由贸易区的发展。
综上所述，抓紧研究和建设满洲里边境自由贸易区是巩固中俄两国战略协作伙伴关系，深
化两国经贸合作关系的客观要求，又是我国实施西部大开发，扩大向北开放的良好选择。条件
已经具备，时机已经成熟。以此为突破口，将为我国加入wto建立一个试验场，创造一个新的
运行机制，完善经济法规，开发市场功能，开展多元化经贸合作，对经济的增长发挥有效的示
范、拉动和辐射作用，必将促进中俄两国政治关系的进一步深化和经济关系的全面发展，从而
实现富民、兴边、强国、睦邻的最终目的。