美国对中亚的军事安全政策-尊龙凯时网页版

　　【内容提要】　苏联解体后,美国借助参与哈萨克斯坦无核化进程之机堂而皇之地开启了介入中亚军事安全的大门,并利用阿富汗反恐战争,在短短几个月内迅速确立了在中亚地区的强大军事存在。美国通过大国间反恐合作在中亚获得的超乎寻常的优势地位已经派生成为与中俄两国在中亚竞争的潜在砝码。

　　【关键词】　美国　中亚　外交政策　军事安全

　　【作者简介】　吴大辉,1967年生,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员、博士。(北京　100007)

　　苏联解体后,美国即与初获独立的中亚国家逐步建立起安全军事联系。消除中亚地区的核武器成为美国早期中亚军事安全政策的首要关切。

　　然而,与欧洲、中东、东亚等地区相比,当时中亚在美国全球战略中尚不是处于重点的地位。随着九一一事件的发生,中亚联合反恐成为美国外交的重中之重,中亚在美国全球战略中的地位骤然上升。美国借助阿富汗战争在中亚的军事安全领域获得了超乎寻常的影响力,这又成为美国在该地区策动“颜色革命”和遏制其他大国的权力砝码。

　　一　美国在中亚地区早期的军事安全关注之一是消除哈萨克斯坦的核武器

　　苏联解体后,俄罗斯并未能在第一时间内实现对原苏联27 000枚核弹头的有效继承[1]。虽然戈尔巴乔夫在辞去苏联总统后的第一时间内将苏 联战略核力量的指挥控制权移交给了俄罗斯总统叶利钦,但是乌克兰、哈萨克斯坦和白俄罗斯三个共和国却宣布对本国境内的战略核武器拥有主权,并不愿轻易将本国境内的核武器控制权转交给俄罗斯。苏联解体时,其核武库中的战略核力量被一分为四:大部分的战略核武器及其生产联合体与基础设施都分布在俄罗斯境内,其余一部分分别分布在乌克兰、哈萨克斯坦和白俄罗斯的境内。其中哈萨克斯坦境内拥有104个导弹发射井(ss-18)和40架战略轰炸机(图-95ms)[2]。

　　面对原苏联空间内纷乱的遗产瓜分浪潮,核武器归属问题以及苏联的核武器继承国能否如期 批准《第一阶段削减战略武器条约》并履行在条约中承担的义务,成为美国早期独联体政策的首要政治关切。倘若在原苏联的空间上再平添三个核国家,这不仅将直接影响《第一阶段削减战略武器条约》的履约进程,也意味着极有可能在局势动荡的原苏联地区新增添三个危险的核扩散策源地。

　　在这样的形势下,帮助俄罗斯成为唯一的取代原苏联的核大国显然更符合美国的安全利益。因此,美国积极参与了从哈萨克斯坦等国撤出核武器并确保俄罗斯成为独联体境内唯一核国家的过程,并同俄罗斯联手最终促使上述独联体三国加 入了《不扩散核武器条约》。

　　1992年5月23日,美国、俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦与白俄罗斯在葡萄牙首都里斯本举行会议,通过了《里斯本议定书》。该议定书规定:白俄罗斯、哈萨克斯坦、俄罗斯和乌克兰作为原苏联签署的《第一阶段削减战略武器条约》的继承国,共同履行原苏联在条约中的义务;白俄罗斯、哈萨克斯坦、俄罗斯与乌克兰彼此间进行协商,按期完成《第一阶段削减战略武器条约》的规定,并确保在四国的境内进行对等的全面的核查;白俄罗斯、俄罗斯和乌克兰的代表将在本议定书的基础上参加履约与核查联合委员会;白俄罗斯、哈萨克斯坦和 乌克兰在尽可能短时间内以无核国的身份加入《不扩散核武器条约》;每一方按照各自的宪法程序批准《第一阶段削减战略武器条约》和本议定书,白俄罗斯、哈萨克斯坦、俄罗斯和乌克兰同美国交换批准书;本议定书是条约不可分割的一部分,有效期同条约相同[3]。1993年12月,美国副总统戈尔与哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫签署了关于安全拆除哈境内核武器的框架协议,哈方同意将境内的104枚ss-18导弹转移并销毁。次年2月,哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫访问美国,双方签署了一系列包括核安全协议在内的重要文件。1994年3月28日,俄罗斯总统叶利钦和哈萨 克斯坦总统纳扎尔巴耶夫签署了关于转移核武器的协定。到1995年4月,哈萨克斯坦将境内的1 040枚核弹头全部转移到俄罗斯。9月,哈萨克斯坦销毁了其境内最后100个弹道导弹发射井[4]。

　　美国推出的旨在消除原苏联国家核危害的“合作减少威胁”计划在哈萨克斯坦的实践使这个在冷战结束后出现的核武器大国实现了无核化。

　　哈萨克斯坦境内的所有进攻性战略武器的销毁计划都已顺利完成。这包括:1 400件战略核武器被运往俄罗斯(包括104枚ss-18洲际弹道导弹),147个导弹发射井及其建筑物被销毁,194处地下核试验隧道被关闭,7架重型轰炸机被拆除,40架被运往俄罗斯。美国的“合作减少威胁”计划在哈萨克斯坦用于销毁项目的开支总计9 830万美元[5]。

　　早在1993年美国就已将中亚视为最容易发生核材料流散的地区。首先,这里社会经济发展严重滞后,当地政权尚难以对版图内的每一个村庄、部落、教派和山区实施有效的控制。其次,这里原本就是原苏联时期核武器的生产、试验和部署地区,核武器与核材料在运往俄罗斯之前发生流散也未曾可知。另外,该地区的南部邻国阿富汗聚集了极端伊斯兰势力和形形色色的国际恐怖分子,他们“怀有无限膨胀的制造灾难的欲望”,而该地区的西北部邻国俄罗斯在苏联解体初期对遍布全境的核材料缺乏行之有效的管控,多次发生核材料走私未遂的事件。俄罗斯官方曾经公开表示,本·拉登曾在独联体范围,在中亚地区招募核物理学家[6]。美国非常担心这里的核武器、核材料、核技术被卖给激进的第三世界国家和国际恐怖集团。苏联解体后,美国中情局和以色列摩萨德一直高度关注着这一地区核技术专家的去向[7]。

　　在20世纪90年代,美国在财政与技术培训上向中亚地区提供了专项援助,以期降低核扩散的危险性。最典型的事件就是在中亚地区进行的“蓝宝石”行动。1994年哈萨克斯坦乌里宾斯克联合企业的600公斤浓缩铀被成功运往美国。当时有情报显示,伊朗的特工机关对这批浓缩铀产生了极大的兴趣[8]。而俄罗斯没有理会哈萨克斯坦要求运走这批浓缩铀的请求。类似的事件在1998年也曾发生过。当时俄罗斯拒绝接受格鲁吉亚境内的4公斤浓缩铀。美国通过与英国协商,将这批浓缩铀运至苏格兰的达文里城(даунри),并在一座实验性反应堆中对其进行了再加工。仅是运送这批浓缩铀美国就花费200万美元[9]。另外,在哈萨克斯坦关闭其境内的核反应堆过程中,美国起了决定性的作用。2000年3月,乌兹别克斯坦技术人员使用美国援助的探测器发现了从哈萨克斯坦运往巴基斯坦—阿富汗边界地区的放射性物质,并成功地将其截获。

　　二　美国在中亚地区重要的军事安全目标之一是试图通过推动与中亚五国军事合作的常态化使其在军事层面上逐渐摆脱俄罗斯的超级影响

　　1999年3月17日,在美国国会的听证会上,前无任所大使史蒂芬·西斯塔诺维奇总结了克林顿政府对中亚政策的四个目标:(1)民主化;(2)市场导向改革;(3)与西方政治军事机构的整合;(4)在不扩散、反恐、禁毒问题上的负责任的安全政策。他指出,维护中亚国家的主权、独立和领土完整,是美国中亚政策的基石[10]。不难发现,在美国的中亚政策中,推动中亚国家与西方政治军事机构的整合已被置于重要地位。事实上,从苏联解体以来,尤其在克林顿总统任期内,美国政府十分关注推动与中亚国家间的军事安全合作,并努力将其推上常态化、北约化的轨道,使中亚国家在军事层面上逐渐摆脱俄罗斯的超级影响。

　　1994年2月,哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫对美国的访问具有重要意义,双方签署了一系列军事与安全合作协议,建立了美-哈联合委员会,使安全合作制度化。1996年塔利班在阿富汗掌权后,美国与乌兹别克斯坦的安全合作逐步加强。

　　1997年9月,和平伙伴关系架构下的中亚维和营 演习在哈萨克斯坦境内举行,美国也派兵参与其中。这是美国军事力量首次踏上中亚领土。1998年2月,美-乌联合委员会成立,以应对来自阿富汗的恐怖主义威胁。1999年2月,乌兹别克斯坦宣布退出俄罗斯领导的《独联体集体安全条约》。

　　4月,乌兹别克斯坦与乌克兰、格鲁吉亚、阿塞拜疆、摩尔多瓦组建了具有反俄倾向的“古阿姆”集团。自此,美国的中亚军事安全政策更加关注乌兹别克斯坦。[11]2000年2月,美国首次向中亚国家大规模提供军事装备:向乌兹别克斯坦提供了16辆军事运输车辆。此后美国还向土库曼斯坦和哈萨克斯坦提供了海岸防卫船只。4月,美国国务卿奥尔布赖特宣布了一项新的《中亚边界安全倡议》(central asian border security initia-tive, casi),为每个中亚国家提供300万美元的额外安全援助,这笔援助最初是给吉、哈、乌三国的,后来也将土库曼斯坦和塔吉克斯坦包括在内。

　　1999年10月1日,以前由欧洲司令部负责的曾属原苏联的哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦五国在军事上转归中央司令部负责[12]。2000年后,随着阿富汗形势日趋严峻,美国开始重视塔吉克斯坦的战略地位。

　　2001年5月,美军中央司令部司令汤米·弗兰克斯将军访问杜尚别,并宣布接受塔方加入北约和平伙伴关系计划。1999年3月,美国国会通过《丝绸之路战略法案》(silk road strategy act),特别对加强边境管理提供援助,以促进禁毒、防扩散及打击跨境犯罪活动。

　　在美国的推动下,哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦先后加入了北约和平伙伴关系计划。通过北约框架和双边渠道,美国大力加强与中亚国家的军事人员交流,与中亚国家频繁举行联合演习。美国每年都拨出资金,从上述各国接收军事人员赴美或北约机构学习。美国还大大加强了与上述国家各个层次的军事团组互访,其中高层往来尤为密切。

　　美国防部长、参联会主席、美军中央司令部高官等人多次出访中亚,中亚各国国防部长和总参谋长也相继访问了美国。为促使中亚国家军队与美国和北约的作战指挥体制接轨,自1995年以来,美及北约与中亚国家军队先后举行了数十次双边和多边联合军事演习,演习规模和范围不断扩大,从沙盘推演、图上作业到首长司令部演练,从部分实兵投入到整建制单位参演,内容也由维和、搜救、抢险扩展至特种作战和联合作战。据不完全统计,从20世纪90年代初至九一一事件发生前,美国共向哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦三国军队提供了3 000多万美元的直接军援,如加上间接或其他形式的援助,则远远超过这个数字。

　　三　九一一事件后美国在中亚地区首要的军事安全关注是确保中亚作为美国全球反恐的战略支点的地位

　　1996年塔利班在阿富汗的掌权不仅引发大批难民涌入中亚地区,给予阿富汗接壤的塔吉克斯坦等国带来沉重的经济负担和社会问题,而且还激活了中亚地区伊斯兰极端势力,他们将阿富汗作为前哨基地,不断越过边界,袭扰中亚各国。

　　阿富汗和中亚地区逐渐成为跨国恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义的滥觞之地。在1999年7~8月乌兹别克斯坦伊斯兰运动(以下简称“乌伊运”)对吉尔吉斯斯坦发动恐怖袭击,并宣称要建立独立的伊斯兰国家后,反恐就成了美国中亚政策十分明确的组成部分。其标志性事件是2000年9月美国国务院将“乌伊运”列入了2000年的外国恐怖组织名单。然而,由于九一一事件之前中亚地区并非美国全球战略的重点地区,因此美国对中亚恐怖主义最大的忧虑不过是担心中亚各国的极端势力在塔利班的支持下在中亚地区掀起更大规模的波澜,担心塔利班所推行的伊斯兰极端主义政策的影响波及原本宗教传统就十分深厚的中亚地区。在许多美国政治家的眼中,中亚地区的民主化进程才应该是美国关注的中心。

　　因此乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦等国“糟糕的人权记录”依然遭到华盛顿的尖锐批评。

　　九一一事件结束了美国本土自“珍珠港事件”以来未遭受过大规模袭击的历史,由此产生的强烈安全危机感使美国的国家安全战略诸多目标的排序发生戏剧性变化,布什总统上任初期制定的“寻找并确定潜在的势均力敌的全球竞争对手”的首要战略目标让位给“寻求全球范围的联合反恐”。这使得美国在中亚地区最现实的、最迫切的军事安全诉求就是寻找、遏止并击溃跨国恐怖主义,即彻底地、不可逆转地清除“基地”组织、阿富汗塔利班政权及其他被美国判定为恐怖主义组织 的一切势力。在美国人看来,“塔利班统治下的阿富汗已经成为以基地组织为首的国际恐怖组织的庇护所,塔利班政府不仅压迫本土的民众,同时也对世界各地民众带来了恐怖活动,这个恐怖集团在世界各地杀害了许多民众。阿富汗就是恐怖组织准备提供给全世界的版本”[13]。

　　在九一一事件之后,特别是阿富汗战争打响之后,中亚国家迅速成为美国领导的反塔利班和基地组织战争的“前线国家”。为取得反恐战争的胜利,美国必须得到中亚国家的全力支持。中亚在美国全球战略中的地位迅速抬升,联合反恐转而成为美国在该地区的首要战略性目标,民主化的利益诉求被迫为之让路。这从美国助理国务卿伊丽莎白·琼斯的讲话中可以得到证实。琼斯对中亚各国在美国对阿富汗战争中所起的重要作用表示欢迎,并提出了美国在这一地区寻求的三个长期利益:(1)阻止恐怖主义的扩散;(2)支持中亚国家的经济政治改革和法制建设;(3)确保里海能源的安全和能源开发的透明度。[14]这与前无任所大使史蒂芬·西斯塔诺维奇对美国中亚利益目标的排序迥然不同:原来被强调的民主化目标已从首位退居次席,而反恐从末席跃升到首位。为促进中亚反恐,美国参议院外委会还成立了新的中亚-高加索分委会。

　　曾经因国内人权问题屡受美国诟病的乌兹别克斯坦首先成为美国中亚地区反恐的重要尊龙凯时网页版的合作伙伴。事实上,早在阿富汗战争爆发的一年前,美国就已经开始以乌兹别克斯坦为基地使用“掠夺者”无驾驶侦察机对阿富汗进行侦查了[15]。另外,在美国尚未获得乌兹别克斯坦军事基地的使用权之前的9月22日(美国对阿富汗宣战的第3天),美军经乌政府同意已将200余名空降兵运抵乌境内[16]。在美国发动阿富汗战争的前2天,即2001年10月5日,美国国防部长拉姆斯菲尔德访问塔什干,乌兹别克斯坦总统卡里莫夫同意向美军开放领空和提供军用机场。此后经过磋商,乌兹别克斯坦决定向美国提供分别距离塔什干430公里、460公里和400公里的汉纳巴德、卡凯德和卡甘3个空军基地。10月7日,美军首批士兵抵达靠近乌阿边境的汉纳巴德机场。美国在该机场部署了1 500多名军人和30架战机,并建立了特种部队指挥中心。12月,在美国国务卿鲍威尔对乌兹别克斯坦进行访问期间,乌方正式同意开放南部通往阿富汗的铁尔梅兹大桥,用于向阿富汗运送国际人道主义救援物资。作为回报,美国则承诺要打击在阿富汗的“乌伊运”的庇护所和训练营,并给乌兹别克斯坦以安全保证。同月,5名乌方代表被派往美军中央司令部,协调两国的反恐和地区安全问题。2002年1月,在中央司令部司令弗兰克斯将军访乌期间,双方签署协定,规定双方将在联合训练、举办联合研讨班、发展两军伙伴关系方面进行合作。3月,卡里莫夫总统访问华盛顿,双方发表了建立战略伙伴关系的声明。在声明中,美国政府确认在乌兹别克斯坦安全受到外部威胁时共同磋商作出反应行动,并扩大提供武器装备在内的双边军事合作。乌兹别克斯坦对美国中亚阿富汗战争的支持也换来丰厚的反恐“红利”:仅2001年度,乌兹别克斯坦就从美国的对外军援(fma)款项中得到了2 500万美元,从不扩散、反恐等相关项目中得到了1 800万美元,从支持自由法案(fsa)基金中得到了4 050万美元[17]。

　　在俄罗斯的默许下,美国在中亚的其他国家也相继获得军事基地和空中走廊的使用权。在2001年11月初拉姆斯菲尔德访问中亚期间美国与塔吉克斯坦达成协议,美军使用塔境内的杜尚别苦盏机场、库里亚布机场和库尔干-丘别机场。

　　这些机场既可以作为美军轰炸塔利班的前线基地,也可以部署特种部队或作为特种部队的后勤补给基地,还可以用来作为向反塔利班联盟运送军用物资以及向阿富汗难民运送救援物资的中心。美军评估组在对3个基地的机场条件进行综合评估后,决定先期只使用条件较好的杜尚别苦盏机场[18]。作为交换条件,美军将在塔吉克斯坦建立边防体系、各级军官培训、更新通讯设备等方面提供专项援助。仅在2002年一年,美国就向塔吉克斯坦提供了3 980万美元无偿援助和大量的军事装备。同时,吉尔吉斯斯坦议会也同意向美及北约国家开放吉首都附近的玛纳斯机场。2001年12月5日,美国与吉尔吉斯斯坦签署了《为美国空军及其盟国提供军事基地协议》,吉允许美国使用玛纳斯空军基地,为期一年。两国很快又签署新的协议,把基地租期延长了3年,而且租期可以每隔3年延长一次[19]。玛纳斯基地租用面积最 初为12公顷,后来又增加参与阿富汗反恐战争的北约国家,甚至参展的韩国军队也可使用该基地。

　　2002年4月,美国国防部长拉姆斯菲尔德访问哈萨克斯坦,哈政府宣布将在意外或发生事故的情况下向美国领导的国际反恐联盟提供分别位于南哈萨克斯坦州府奇姆肯特、江布尔州卢戈沃伊和阿拉木图的3个机场。7月,美哈签署备忘录,美军战机在出现技术故障、油料不足等特殊情况时,可以在哈机场降落,并接受技术服务、维修和保养等。作为永久中立国,土库曼斯坦在阿富汗战争开始后没有向美军提供军事基地的使用权,但是土库曼斯坦支持美国的反恐战争并为美军提供了通过其领空的权利。

　　美国在中亚打击的对象中,也包括被美国视为恐怖主义支持国的伊朗在该地区不断上升的影响力。因为伊朗对美国来说既代表着一个很可能会成为有意图、能力和决心拥有大规模毁伤性武器的反美强国或准强国,也代表着一个在政治文化和意识形态影响等领域对美国在中亚地区以及伊斯兰世界的威望发起长期挑战的破坏者。

　　随着阿富汗塔利班势力的日渐势微和反恐形势的逐渐明朗,从布什政府的第二任期开始,美国对中亚的政策再次出现了较大幅度的调整。在2004年年底和2005年年初,拓展民主开始重新成为美国中亚利益诉求的首要目标。在2005年3月吉尔吉斯斯坦政治变局和5月乌兹别克斯坦安集延事件中推波助澜,正是美国中亚利益诉求目标重新排序的直接体现。然而,推进“颜色革命”的直接结果是美国在中亚的安全利益严重受损:2005年11月,美军被迫撤出在乌兹别克斯坦汉纳巴德的军事基地,发生政治变局的吉尔吉斯斯坦抬高了美军在玛纳斯基地驻军的要价。这是美国自借九一一事件在中亚取得驻军权后,首次在中亚地区遭受重大的外交挫折,也使得俄罗斯对中亚的整体控制能力进一步加强。面对拓展民主战略在中亚地区导致的外交困局,美国不得不重新调整中亚政策目标:民主化优先的战略被迫再次让路给为反恐战争服务的保持中亚现政权稳定优先的原则。

　　四　美国在中亚地区长期的军事安全关注之一是防范周边大国尤其是俄罗斯利用地利之便在该地区获得压倒性的地缘影响

　　九一一事件使美国获得了世界多数国家前所未有的同情与支持。这也是美军得以顺利进驻中亚,并在阿富汗的反恐战争中取得重大进展的主要外因。很难想象,没有俄罗斯的默许、协调、支持与合作,美国的中亚反恐能够取得预期效果。

　　作为中亚当今最重要地缘政治图景的反恐怖斗争更多地体现了大国合作的成分。这当然也包括中 国政府的积极介入。这应算作是冷战结束后大国在中亚地区进行的最有效力的合作。

　　然而,必须看到,由于消防救火式的现实安全的需要,美国国家安全战略的首要目标发生了变更:国际联合反恐成为美国首要的利益诉求,但这并不证明美国放弃了原有的“寻找并确定潜在的势均力敌的全球竞争对手”的战略选择,它只是退居次席或者说被隐藏了起来。纵观历史,一个具有超强优势、傲居世界权力“领导者”高位上的超级大国从不允许其他大国与自己比肩。通过分析九一一事件后美国政府发表的新版《四年防务评估报告》、《核态势评估报告》、《国防报告》和《美国国家安全战略报告》等官方文件,可以发现美国军事安全战略的重大变化:首次将防务计划制定的基础由原先的“基于威胁”转换为“基于能力”,即放弃以威慑应付威胁的被动战略,代之以通过增进国防实力全面争夺优势的积极战略。正是基于上述考虑,美国大力发展导弹防御系统,不惜退出反导条约;降低核打击门槛,积极开发可用于实战的核武器;加大高科技常规武器的开发力度;全面改进和提高国土防卫、全球范围内军事力量的快速投送、远程精确打击和信息战、太空战等能力。

　　显然,美国安全战略的上述变化并非单纯地出于反恐的需要,而是为了使“美国军队的实力足以防止潜在的对手为赶超美国而扩充军备”。

　　美国在短短几个月内迅速确立了在中亚地区的强大军事存在,进而掌握了中亚反恐和安全合作的主动权,还将中亚与南亚的军事基地连接起来,使俄罗斯在该地区的传统影响大大削弱,这也助长了美国借机重新遏制俄罗斯和中国崛起的野心。[20]因而,美国才不惜甘冒国际反恐联盟破裂的风险坚持北约向俄罗斯周边地域扩展,并在包括中亚在内的独联体地区重拾民主化优先的战略。

　　客观上,北约东扩与“颜色革命”已经成为美国防止俄罗斯在任何时候卷土重来的两个关键环节:前者是美国从外部对俄罗斯战略空间进行的遏制性挤压,后者则是美国从俄罗斯的战略边疆内部对其进行的战略性肢解。这种对俄罗斯的双重钳制不仅可以有效地巩固和扩大冷战的成果,防止中东欧地区得而复失,还可以“通过一种民主性的地缘政治多元状态包围俄罗斯,通过这些新生民主国家的榜样作用,增强俄罗斯民众自省意识,并最终与专制主义和沙文主义传统彻底决裂。”[21]美国通过大国间反恐合作在中亚获得的超乎寻常的优势地位已经派生成为与中俄两国在中亚竞争的潜在砝码。简言之,中亚被美国当作一个具有两重功能的必要环节:一是调控一个业已失败了的超级强国———俄罗斯,使之无望在任何程度上卷土重来,二是对付一个很可能崛起的未来超级强国———中国,预防它侵蚀或冲击美国的显著优势。

　　(责任编辑　陆齐华)

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[18]vernon loeb, footprints in steppes of central asia: new bases indicate u. s. presence will be felt after afghan war, washington post, february 9, 2002.
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