沙俄早就对中国蒙古地区抱有野心。1911年12月沙皇俄国策动外蒙古分裂主义分子宣布“独立”后，又于1913年11月5日迫使中国政府签订了《中俄声明》文件，承认外蒙古所谓的“自治权”和沙俄对外蒙古的实际控制。
根据《中俄声明》第五款的规定，中、俄、蒙三方于1914年9月8日起在恰克图举行会议，商订“俄国及中国在外蒙古之利益暨各该处因现势发生之各问题。”参加会议的中国代表为都统衔毕桂芳、驻墨西哥公使陈？，俄国代表为驻库伦领事密勒尔，外蒙古代表为司法副长希尔宁达木定、财务长察克都尔扎布。谈判中，沙俄极力扩大其侵略权益和外蒙的“自治权”，并威胁中国代表说，如果中国提出让外蒙“万难承认之条件”而使会谈“无效”的话，俄国就要“一再扩充承认蒙古政府事实上自治发生之效力。”谈判以《中俄声明》和《声明另件》为基础，但在外蒙取消独立和外蒙的铁路、邮电、税则以及内外蒙古交界处不殖民等问题上，沙俄仍步步紧逼，欲谋求更多的权益。中国代表虽据理力争，但在北京政府“勿致决裂”的命令下，一再退让。如税则问题，双方本已形成定议，但在得知日本向中国提出“二十一条”、中日关系紧张的消息后，俄国乘人之危，推翻已有的定议，坚持苛刻的条件，加重内地商人在外蒙经商的困难。中国代表虽提请罢议，但袁世凯指示要“设法勉力解决”，向沙俄让步。再如俄国代表提出不得在与外蒙毗连的内蒙各旗殖民，中国代表立即表示拒绝讨论。俄国代表就以停止会议相要挟，北京政府便终以另行照会的形式，对俄国的提议予以承认。就是在这种情况下，1915年6月7日，中、俄、蒙三方代表在恰克图正式签订了《中俄蒙协约》。
《中俄蒙协约》共有22条，其内容除确认和重申《中俄声明》、《声明另件》及俄蒙《商务专条》外，还规定：外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗的名号，受民国总统册封，中俄不干涉外蒙古现有内政制度；外蒙有权与外国签订工商方面的国际条约；中国商货进入外蒙一律交纳内地货捐；外蒙境内的诉讼，华人被告时由俄国领事与中国驻库伦大员或其代表会审，俄国人被告时中国驻库伦大员仅可观审；外蒙境内的恰克图至张家口电线为外蒙政府产业等。同时，中国外交总长陆徵祥和俄国公使秘密互换照会，规定中国不得在外蒙交界的内蒙古地区殖民。
《中俄蒙协约》是中国北洋政府同沙俄签订的有关外蒙古的不平等条约。它将沙俄在外蒙获得的权益具体化，严重损害了中国在外蒙古地区的主权。外蒙古的“自治”，实际上是俄国殖民统治的代名词。《中俄蒙协约》使中国外蒙古地区沦为沙俄的独占范围。
条约原文：
一九一五年六月七日，俄历一九一五年五月二十五日，恰克图。
大中华民国大总统，大俄罗斯帝国大皇帝，外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，诚愿将外蒙古因现势发生之各问题公同协商解决，各派全权专使如左：
大中华民国大总统特派都统衔毕桂芳、少卿衔上大夫驻墨西哥特命全权公使陈？；大俄罗斯帝国大皇帝特派驻蒙古外交官兼总领事国务正参议官亚力山大密勒尔；外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗特派司法副长额尔德尼卓囊贝子希尔甯达木定，财务长土谢图亲王察克都尔札布；为全权专使，各专使将所奉全权文凭互相校阅，俱属妥协，议定各款如下：
第一条 外蒙古承认民国二年十一月五日(俄历一千九百十三年十月二十三号)中俄声明文件及中俄声明另件。
第二条 外蒙古承认中国宗主权。中国、俄国承认外蒙古自治，为中国领土之一部分。
第三条 自治外蒙无权与各外国订立政治及土地关系之国际条约。凡关于外蒙古政治及土地问题，中国政府担任按照民国二年十一月五日(俄历一千九百十三年十月二十三日)中俄声明另件第二条办理。
第四条 外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗名号受大中华民国大总统册封，外蒙古公事文件上用民国年历并得兼用蒙古干支纪年。
第五条 按照中华民国二年十一月五日(俄历一千九百十三年十月二十三号)中俄声明文件第二及第三两条，中国、俄国承认外蒙自治官府有办理一切内政并与各外国订立关于自治外蒙工商事宜国际条约及协约之专权。
第六条 按照声明文件第三条，中国、俄国担任不干涉外蒙古现有自治内政之制度。
第七条 中俄声明文件第三条所规定中国驻库伦大员之卫队，其数目不过二百名。该大员之佐理专员分驻乌里雅苏台、科布多及蒙古恰克图各处，每处卫队不过五十名。如与外蒙古自治官府同意在外蒙古他处添设佐理专员时，每处卫队不过五十名。
第八条 俄国政府遣派在库伦代表之领事卫队不过一百五十名，其在外蒙古他处已设或将来与外蒙古自治官府同意添设俄国领事署或副领事署时，每处卫队不得过五十名。
第九条 凡遇有典礼及正式聚会，中国驻库伦大员应列最高地位。如遇必要时，该大员有独见外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗之权。俄国代表亦享此独见之权。
第十条 中国驻库伦大员及本协约第七条所指在外蒙古各地方之佐理专员得总监视外蒙自治官府及其属吏之行为，使其不违犯中国宗主权及中国暨其人民在自治外蒙古之各种利益。
第十一条 自治外蒙区域，按照民国二年十一月五日，俄历一千九百十三年十月二十三号，中俄声明另件第四条，以前库伦办理大臣、乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣所管辖之境为限。其与中国界线，以喀尔喀四盟及科布多所属，东与呼伦贝尔，南与内蒙，西南与新疆省，西与阿尔泰接界之各旗为界。中国与自治外蒙之正式划界应另由中、俄两国及自治外蒙古之代表会同办理，并在本协约签字后二年以内开始会勘。
第十二条 中国商民运货入自治外蒙古，无论何种出产，不纳关税，但须按照自治外蒙古人民所纳自治外蒙古已设及将来添设之各项内地货捐一律交纳。自治外蒙商民运入中国内地各种土货亦应按照中国商民一律交纳已设及将来添设之各项货捐，但洋货由自治外蒙运入中国内地者，应按照光绪七年，一千八百八十一年，陆路通商条约所定之关税交纳。
第十三条 在自治外蒙古中国属民民、刑诉讼事件均由中国驻库大员及驻自治外蒙古各地方之佐理专员审理判断。
第十四条 自治外蒙古人民与在该处之中国属民民、刑诉讼事件均由中国驻库大员及驻自治外蒙古各地方之佐理专员或其所派代表会同蒙古官吏审理判断。如中国属民为被告者或加害人，自治外蒙古人民为原告者或被害人，则在中国驻库大员及驻自治外蒙古各地方之佐理专员处会同审理判断。如自治外蒙古人民为被告者或加害人，中国属民为原告者或被害人，亦照以上会同办法在蒙古衙门审理判断。犯罪者，各按自己法律治罪。两造有权各举仲裁，和平解决争议之事。
第十五条 自治外蒙古人民与在该处之俄国属民民、刑诉讼事件，均按一千九百十二年十月二十一号俄蒙商务专条第十六条所载章程审理判断。
第十六条
所有在自治外蒙古中、俄人民民、刑诉讼事件，均照以下规定审理判断。如俄国属民为原告或被害人，中国属民为被告者或加害人，俄国领事或亲往，或由其所派代表会审，与中国驻库大员或其代表或驻自治外蒙古各地方之佐理专员有同等权利。俄国领事或其所派代表在法庭审讯原告者及俄国证见人；其被告者及中国证见人经由中国驻库大员或其代表或驻自治外蒙古各地方之佐理专员间接审讯。俄国领事或其代表审查证据，追求偿债保证，如认为必要时，得请鉴定人证明两造事实之真伪，并与中国驻库大员或其代表或驻自治外蒙古各地方之佐理专员会同拟定及签押判决词。中国官吏有执行判决之义务。
如俄国属民为被告者或加害人，中国属民为原告者或被害人，中国驻库大员及驻自治外蒙古各地方之佐理专员，或亲往，或由其所派代表，亦可在俄国领事署观审。俄国官吏有执行判决之义务。
第十七条 因恰克图、库伦、张家口电线之一段经过自治外蒙古境内，故议定将该段电线作为外蒙自治官府之完全产业。凡关于在内、外蒙交界设立中、蒙派员管理之转电局详细办法并递电收费章程及分派进款等问题，另由中国、俄国及自治外蒙古所派代表组织之特别专门委员会商定。 第十八条 中国在库伦及蒙古恰克图之邮政机关仍旧保存。
第十九条 外蒙自治官府给与中国驻库大员及驻乌里雅苏台、科布多、蒙古恰克图之佐理专员暨其属员人等必要之驻所，作为中华民国政府之完全产业，并为该大员等之卫队，在其住所附近处，给与必要之地段。
第二十条 中国驻库大员及驻自治外蒙古各地方之佐理专员暨其属员人等使用外蒙古台站时，可适用一千九百十二年十月二十一号俄、蒙商务专条第十一条之规定办理。
第二十一条 民国二年十一月五日，俄历一千九百十三年十月二十三号，中、俄声明文件，声明另件及一千九百十二年十月二十一号俄、蒙商务专条均应继续有效。
第二十二条 本约用中、俄、蒙、法四文合缮各三份，于签字日发生效力。四文校对无讹，将来文字解释，以法文为准。
大中华民国四年六月七日
俄历一千九百十五年五月二十五号
附一：中国专使致俄国专使照会
大中华民国会议外蒙事件全权专使毕、陈，为照会事：照得本日签定关于自治外蒙古之中俄蒙协约，本专使等奉有本国委任，以政府名义向贵专使声明如下：于本中、俄、蒙协约签字日，中华民国政府特准将所有附从外蒙自治官府之各蒙人，加恩完全赦罪，并准内外蒙人民照旧在该地方自由往来居住，蒙人前往库伦为宗教上之巡拜外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗时，中华民国政府并不加以阻止。以上各节，相应照请贵专使查照。须至照会者。
附二：中国专使致俄国专使照会
为照会事：照得本日签定关于自治外蒙古之中俄蒙协约，本专使等奉有本国委任，以政府名义向贵专使声明如下：兹协议完备，按照中俄蒙协约第十七条所载，张家口、库伦、恰克图电线内，经由外蒙段落之各电局，应于中、俄、蒙协约签定后，最多不得过六个月，由中国局员划归蒙古局员管理；又，中、蒙电线连接点，应由该中俄蒙协约第十七条所载之专门委员会定之。以上各节，除由本专使照会外蒙古专使外，相应照请贵专使查照。须至照会者。