欧盟在中亚——里海地区的能源外交与中欧合作-尊龙凯时网页版

　　[关健词] 能源外交、中欧合作

　　[提要] 欧盟是全球主要的能源消费方和进口方。确保能源安全已成为欧盟内外政策的重点。欧盟推行能源多元化战略，加大了在中亚地区的能源竞争力度。中欧面临相似的能源安全问题。中亚天然气管道开通后，中欧天然气供应源在该地区逐渐交织，双方竞争态势增强。处理好与欧在该地区的能源竞争与合作成为中国能源安全战略的重要关切。

　　[中图分类号] d814.1 [文献标识码] a [文章编号] 04528832(2010)4期0047—05

　　[作者介绍] 刘建生，中国国际问题研究所欧盟研究部副研究员；崔洪建，中国国际问题研究所欧盟研究部主任，副研究员，博士。

一、欧盟的能源安全问题与战略

　　(一)欧盟国家能源有给能才不足，对外依赖度很大

　　欧盟是仅次于美国的全球能源消费第二大户，但其能源蕴藏量和自给能力不足。欧盟27国80%的能源消费是油气资源，其中石油产量和消费量分别占全球总量的2.9%和18.6%，天然气产量和消费分别占全球的7.1%和17%。目前，欧盟54%的能源消费依靠进口，进口量居世界第一。2008年国际原油价格上涨至每桶140美元时，欧盟国家日均进口价值ro亿多欧元的石油，全年用于进口石油的资金相当于其gdp的3%，人均石油消费达750欧元。欧盟对天然气的需求量增长也非常迅速，预计到2030年其天然气消费的80%将依赖进口。[1]

　　欧盟三个最大成员国除英国外，德国和法国是欧盟成员国中对能源进口依赖最大的两个国家。德国是一个贫油的国家，对石油进口的依赖度近100%，天然气储量也不多，约3820亿立方米，仅能满足国内需求量的l/4。德国2/3的初级能源需进口。法国的油气资源也匾乏。其国内原油年产量不足200万吨，需求量却高达1亿吨左右，天然气消费则几乎完全依赖进口。英国则拥有可观的油气储量，曾是欧盟最大的油气生产国和输出国。但随着1975年至今35年来的大量开采，其北海水域的大型油气田日渐枯竭，投资萎缩、开采难度加大、开发成本上升，石油产量以每年8%一9%的速度下滑。预计到zoro年，英国原油日产量将下降到260万桶，低于300万桶的日产量预期，届时英国将成为油气净进口国。[2]

　　(二)欧里恋雷解决能源供应产重依赖外部市场的问题，同时寻求能源供应和检送途径的多元化，但又遭通地区局势不蕊、政策交制于关和对俄关系不德等棘手问题

　　目前，中东地区、北非、俄罗斯是欧盟能源的主要供应地。中东集中了世界石油储量的近2/3，长期以来是欧盟进口石油的最大来源地，欧盟从该地区的石油进口一度占其消费总量的78.1%，现仍占欧盟消费总量的38.7%。但中东油气产量已接近峰值，且地区局势不稳，供应中断的风险很大。欧盟的中东政策又受到美国牵制，迫使欧盟急于降低对中东的能源依赖。非洲是世界主要油气产地之一，许多非洲国家历史上又是欧盟成员国的殖民地。欧盟从非洲进口能源有便利条件，曾长期独占非洲油气资源，它从非洲进口的石油约占非洲石油总产量的37%，从非洲进口的天然气占非洲天然气总产量的21.5%。由于受到美国挤压和地区局势不稳，欧盟在非洲的能源供应也趋于紧张。冷战结束后，俄罗斯及中亚一里海地区成为欧盟能源进口战略的主攻方向。欧盟天然气消费的26.3%需从俄进口，部分中、东欧国家对俄天然气依赖度高达80%。[3]但俄实力借能源财富复苏的势头超过欧盟预期，欧盟天然气运输又需借道俄美势力争夺的中间地带，俄乌“斗气”、俄格争端等风波暴露出欧俄双方在能源安全观念和地缘政治上的矛盾和冲突，降低对俄能源依赖成为欧盟的当务之急。

　　(三)欧盟总体能源战略已经成形

　　经过不断补充和完善，欧盟能源安全战略已发展成以“供应安全、竞争力和可持续性”为总目标的综合性战略，包括以“发展石油替代能源和保护环境”为目标的内部战略和以“防范油气进口中断和价格暴涨”为目标的外部战略两部分。[4]

　　首先，将能源、环境和气候变化政策整合为一体战略，在内部进行“开源节流”。欧盟在能源管理上实施“两级能源管理体系”，即欧委会制定能源战略和政策，各成员国政府根据政策总体框架来确定本国的基本能源政策和法规。欧盟自2006年以来连续出台《能源政策计划》和汽候行动和可再生能源一揽子计划》等重要文件，制定了到2020年实现三个20%的目标:即将其温室气体排放量在1990年基础上至少减少20%，将可再生能源占总消耗能源的比例提高到20%，将煤、石油、天然气等一次性能源消耗量减少20%。[5]欧盟对内通过立法、税收、财政等手段鼓励节能减排，提高现有能源使用效率，改善环保监管体系，控制需求增长，强化供应管理等方式来保证能源供应，加快能源多元化和发展可再生能源和生物燃料进程，推动“新能源”产业发展，逐步减少对进口的依赖。但在现实中受决策机制的影响，欧盟“两级能源管理体系”效率不高，欧委会的能源战略和政策多流于形式，各成员国政府往往自行其是，两者协调一致很难做到。

　　其次，建立石油应急储备机制以应对供应中断等突发事件。欧盟石油储备采取国家储备主导并与企业储备相结合的模式。以法、德两国为例。法最早建立石油储备体系，目前石油储备约为2226万吨;德扩大石油储备规模更为积极，目前已达4000多万吨，储备天数已达120天。但欧盟目前尚未建立起统一的能源储备机制。同时，欧盟国家还大力发展核电以缓解油气供应紧张。如法国核电装机容量占其总装机容量的78%，居世界第一。英国现有核电站14座，其发电量占总发电量的20%左右。但英国的核电站多数现已老化，其中半数将于2010年退役，13座将在2023年前被关闭。[6]

　　最后，推进能源外交，确保能源供应的稳定、多元和有序。尽管内部措施有助于减少能源消耗，但欧盟的当务之急仍是确保外来能源供应。欧盟早在1997年就提出将原分散在对外关系、内部市场和环境方面与能源相关的政策进行整合，实现能源安全与环境、欧洲一体化和对外关系的结合，实施统一、长期的能源政策。2009年《里斯本条约》生效后，欧盟将能源领域内的改革作为先行和重点领域。2000年3月，原属欧盟委员会的交通和能源总局与原对外关系总局负责能源事务的部门合并，成立新的欧盟能源总局，旨在加强成员国在能源政策上的协调性和一致性。在外交实践中，欧盟将《能源宪章条约》作为解决国际能源争端的主要政策工具，旨在理顺能源生产国、运输国和消费国之间关系，发挥多边规则的法律约束力，将各方融人世界能源市场和多边机制。近年来，欧盟各国更着力建设和经营面向欧盟市场的国际油气供应网络并加强区域和双边能源对话机制，通过贸易及投资等方式与能源供应地建立起相互依存关系，推进油气来源地多元化战略。这些措施对保障欧盟能源供应安全发挥了重要作用，其中推进油气来源地多元化战略收到更为显著的成效，如德国上世纪70年代2/3的石油从中东进口，目前德石油供应点已遍及四大洲近30个国家。

二、中亚——里海地区成为欧盟能源外交的主攻方向

　　(一)欧盟能源外文重点转向中亚

　　在2004年欧盟东扩后，与欧地理接近、关系良好的中亚成为欧盟拓展能源供应地的首选。

　　中亚——里海地区是目前仅次于中东的油气资源富集区。中亚五国总面积近400万平方公里，油气地质面积就达100多万平方公里。其中哈萨克斯坦石油探明储量54亿吨，远景储量120亿吨，天然气储量 1.8万亿立方米;土库曼斯坦石油探明储量1亿吨，天然气储量预计高达23万亿立方米;乌兹别克斯坦石油探明储量7亿吨，远景储量科亿吨，天然气储量5.43万亿立方米。再加上里海沿岸的伊朗、阿塞拜疆和俄罗斯沿海部分，中亚一里海地区石油储量高达328亿吨，天然气超过30万亿立方米，分别占全球油气资源总量的8%和5%，被称为世界“21世纪的能源基地”。中亚一里海地区在全球能源市场的重要地位不仅在于其丰富的战略资源，还在于其油气出口的潜力巨大。该地区人口稀少，工业基础薄弱，能源需求有限。目前，哈萨克斯坦、土库曼斯坦石油产量的90%用于出口，而阿塞拜疆外贸总额的70%也来自石油出口。[7]中亚——里海地区在对欧能源供应上还具有较大的地缘优势。以该地区为核心向西延展即为“大石油中东”，向北向东与俄油气地带连接即为“里海—中亚—俄罗斯油气带”。如果再向西延经中东至北非，向东扩至俄西伯利亚和远东地区，则形成巨大的“全球油气资源核心地带”，蕴藏了全球65%的石油和73%的天然气。此外，作为欧亚大陆交通枢纽，该地区可形成多向管线输出，还可为跨大陆运输提供海上中转，运输成本降低，便于该地区能源输出的多元化布局，符合欧盟能源多元化战略的需要。为此，欧盟逐渐调整对中亚政策，提高其在欧盟对外战略中的地位，同时加强能源外交，将获取能源置于其中亚政策的最优先目标。

　　(二)能源优先的欧盟中亚战略

　　受俄罗斯因素影响，欧盟长期以来并未将中亚作为其对外战略的重点区域，因而缺乏统一和清晰的中亚战略。“9·11”事件前，推进“民主、人权和以打击毒品为主要内容的安全”是欧盟中亚政策的优先目标。尽管在此期间受里海开发热的影响，欧盟开始关注中亚能源，欧洲公司也开始加人该地区能源竞争，但能源问题尚只停留在双方较低层级的对话机制中。陷人阿富汗战争后，欧盟国家在阿富汗驻军参战，中亚地区作为军事后勤基地的重要性突显，稳定和安全成为欧盟中亚政策中压倒一切的优先考虑。2004年，欧盟东扩使得中亚成为欧盟的近邻，加之2005年中亚国家的“颜色革命”风潮，欧盟开始提升中亚在其对外政策中的地位。2006年俄乌“斗气”风波后，欧盟落实能源多元化战略的步伐加快，中亚在欧盟能源外交中的重要性提升。欧盟先后推出《能源战略》和《欧盟与中亚:新伙伴战略》政策文件，强调中亚能源在保障欧洲能源安全方面的重要作用，系统地阐述了在中亚的战略目标、手段和合作方向，将“中亚地区的安全和稳定、能源和良治(人权、民主和法治)”作为欧盟在中亚的战略目标，能源正式成为欧盟对中亚战略的最优先目标。[8]

　　(三)关、俄、欧在中亚—里海地区能源外交中的三方博弃

　　从其全球战略出发，美国十分重视作为欧亚大陆地缘政治中心和能源基地的中亚——里海地区，其战略目的是遏制并削弱俄罗斯和伊朗的影响，将该地区纳人西方体系并逐步成为“美战略利益区”。能源争夺既是美国在该地区的战略目标之一，也是其遏制俄、伊主要手段。除攫取资源外，美还在控制油气线路、垄断油气运输上与俄激烈角逐。随着美主导、拉拢欧盟国家参与的巴库—杰伊汉管线贯通，美在油气管道争夺中取得阶段性成果。

　　俄罗斯将中亚——里海地区视为自己的传统势力范围和南部边界的天然屏障，无论从地缘政治还是能源安全出发，该地区都是其必争之地。作为世界油气出口大国，能源外交是俄振兴经济和重塑大国地位的主要手段。该地区成本较低的优质油气资源输出，势必会与俄争夺国际市场，对俄油气出口、经济发展乃至大国复兴明显不利。因此，俄在中亚能源外交的主要目的是利用传统影响和地缘优势来掌控油气资源的开发和输出。

　　欧盟是美国在中亚能源外交中的伙伴，双方在获取稳定能源、确保供应安全等方面目标一致。但由于政策优先顺序不同，美战略考虑也会与欧盟利益算计产生矛盾。如欧盟曾希望拉伊朗加人“纳布科”项目就遭美否决。尤其是当美俄利益冲突时，欧盟处于两难境地。除对俄直接的巨大能源依赖外，欧盟还在油气管线过境上有求于俄。欧—俄能源管道途经美俄争夺激烈地区，俄利用能源作为对抗美势力进逼的工具，俄乌“斗气”风波后，欧盟常有遭“挟持”之虞。在此背景下，欧盟转而寻求独立自主，从中亚直接开发气源并输人，与俄在中亚的能源战略意图发生冲突，激烈的能源争夺在所难免。

　　欧盟成员国很早就采取两边下注的方式参与到美俄在中亚的油气资源争夺中。如英与美密切合作，是最早进人中亚油气开采的欧盟国家，意大利、德国、希腊、保加利亚等分别参与了美主导的巴杰线和俄主导的“布—亚”、“北溪”和“南流”等管线建设。但由于欧盟能源外交长期受到机制不健全、决策效率低的制约，效率不高。欧盟决策层的能源战略意图得不到欧能源公司的有力配合，内部能源政策的分歧短期内也难以消除，各国各自为战、势单力孤，在该地区的能源争夺中始终受制于俄美。但随着新兴大国尤其是中国参与中亚——里海地区能源的开发，欧盟危机感和整合成员国中亚能源外交的愿望增强。正如法前外长韦德里纳所说，“在争夺中亚三个能源生产国油气资源上，欧中俄成为直接竞争对手。俄主要是保持其在地区油气管线的统领地位，欧盟则要绕开俄，开辟高加索油气通道。中国在控制中亚天然气流向上比欧盟抢先一步，欧盟要迎头赶上”。[9]

　　(四)现阶段国统“纳布科”项目的博弃加剧

　　为摆脱身处美俄竞争漩涡的尴尬处境、改变成员国各自为战的不利局面，欧盟在中亚实施总体能源外交的第一步是提出欧盟主导、成员国参与、绕过俄境的“纳布科”油气管线项目。该项目计划经土耳其、保加利亚、罗马匿亚、匈牙利等国将中亚天然气直接输往西欧腹地。项目由欧盟融资，造价约79亿欧元，全长约3，300公里，年输送天然气能力为310亿立方米，计划于20n年开工，2014年投人运营，建成后将使欧盟对俄天然气依赖度减少25%。但该项目进展缓慢，除欧融资困难、能源公司利益与欧盟能源战略之间有差距等内部因素外，主要原因是俄以利益为诱饵、对欧盟各国采取分化手段。俄针锋相对启动“南流”和“北溪”项目并拉拢欧盟国家参与，对“纳布科”项目形成牵制。希腊、意大利和保加利亚等国不顾欧盟警告，陆续转投“南流”项目，而德国、荷兰、芬兰、丹麦、瑞典等国也纷纷加人“北溪”项目。目前，俄“南流”项目已经启动，预计20巧年竣工并向欧输气，“北溪”计划于年内开建，2011年向欧输气，两项目进度都快于“纳布科”。在竞争压力下，“纳布科”项目进程近来有所加快，欧盟已承诺在今年内完成相关审批和融资程序，但预计建成时间将由2014年推迟至2018年。为缓解压力，同时参与“南流”和“纳布科”项目的意大利最近以“降低运输风险，提高建设效率”为由，向俄提议两条管线在过境保加利亚时进行“联合”。在遭俄方断然拒绝后，欧盟仍未放弃，派出欧委会能源委员赴俄进行磋商。[10]

三、中国与欧盟在中亚——里海地区的能源竞争与合作

　　随着中国“中亚天然气管道”开通和欧盟中亚能源战略的逐步清晰，中欧能源利益逐渐交错，形成竞争态势，直接表现为双方在天然气气源和随之而来的价格竞争方面。从长远来看，中国需要认真考虑如何处理好与包括欧盟在内的各方在中亚——里海能源外交上既竞争又合作的关系。

　　(一)双方应协调利益，缓解气源竞争，避免价格竞争升级，共同保障供应安全。

　　土库曼斯坦承诺在30年内每年向“中亚管道”供气400亿立方米，管道过境国乌、哈也承诺共同担负每年300亿立方米的满额量，管道满额通气量将达700亿立方米。但土除每年向俄出售500亿立方米天然气，还承诺每年为欧盟“纳布科”管道供气300亿立方米。如此一来，土每年向中、俄、欧外销天然气高达1200亿立方米，尤其是在2015年前后多条管线先后建成输气时，能否保障对中国足额、安全供应面临考验。

　　同时，由于油气资源的不可再生性，中亚供应国通过价格杠杆寻求最大经济效益的可能性很大。

　　近年来，土、乌、哈三国天然气外销价格都与欧洲市场价格挂钩，其利润上升幅度不小。随着供需矛盾加剧、生产和供应压力加大，中亚能源价格出现大幅上涨的可能性很大，不排除中亚国家受利益驱动违反协议，单方面提高价格，或至少提出与欧洲市场价格挂钩的要求。

　　因此，在确保能源足额、安全供应问题上，中欧之间既有竞争关系也有共同利益。在竞争方面，中国应利用自身在中亚能源外交中的区位优势和先发优势，在欧盟整体战略尚未落实之前，抓紧时机，巩固和拓展能源供应。同时积极维护与俄及中亚国家的友好关系，充分利用“上合组织”内的能源合作机制。在合作方面，中国应广泛参与共同开发油气资源的国际合作，寻求利益均沾、多方共赢。中欧在价格问题上又是同盟者，可在中欧能源战略对话机制中引人价格谈判和协调机制，同时加强金融风险控制，以抑制大财团操纵油气价格制造能源危机，共同抑制中亚能源成本上升的风险。

　　(二)应加强在多边机制中的参与力度和话语权，为能源合作提供制度保障。

　　中亚能源问题牵涉多方利益，中国与美欧俄及中亚国家之间任何排他性合作都可能引发恶性、无序竞争甚至冲突，积极参与多边能源合作是避免冲突、降低风险和成本的必要选择。中国应以对多边机制态度积极的欧盟作为主要合作对象，加强与《能源宪章条约》成员国的合作，继续不断以参股合作形式争取更多的油气资源开发项目，掌握勘探及开采权，努力与油气输出国达成供应和价格的长期合作协议，为中国企业参与地区市场竞争获取油气资源创造条件。同时防止美欧在该地区削弱俄的同时遏制中国对油气资源的开拓进取，避免在多边合作中被边缘化。在多边机制中，可以借鉴欧盟的经验，适时提出协调各方利益的合作计划和倡议，增加话语权和主动性，为确保能源安全提供制度保障。

　　(三)明确能源安全在中国外交政策目标中的优先地位，加强各目标之间的相互促进和协调。

　　中国可以借鉴欧盟经验，以维护能源安全为核心利益，来统领对中亚政策的其他目标。首先，应关注地区形势，致力于维护地区稳定。对西方势力在中亚——里海伺机再次发动“颜色革命”对能源安全的影响需有充分估计和准备。在伊朗核问题上，应当充分考虑中亚国家的立场，以维护该地区局势稳定为原则。同时，为确保天然气管道陆路供应线的安全，可考虑将防范“三种势力”对能源运输管线的破坏纳人“上合组织”以及中、欧反恐合作领域。其次，要将能源安全与供应国当地经济社会发展进行平衡考虑，注重利益平衡，避免予人“攫取资源、涸泽而渔”的印象。最后，通过与欧盟协调，关注北约在中亚的动向，对其从阿富汗撤离后在中亚的重新部署对中国能源安全环境的影响，做出全面的战略性研究和判断。

　　注释:

　　[1]panorama of energy: energy statistics to support eu policies and solutions, euro stat statistical book, 2009 edition.

　　[2]同注释[1]。

　　[3]european conumssion: market observatory for energy report 2009.

　　[4]杨光:《欧盟能源安全战略及其启示》，《欧洲研究》2007年第5期，第61页。

　　[5] council of the european union: energy/climate change elements of the final compromise, 2008. european parliament; climate andenergy package: texts adopted by the european parliament at the sitting of 17 cecember 2008.

　　[6]european commission: europeans and nuclear safety report, march 2010.

　　[7] 世界能源金融网:《中亚能源之争日渐白热:大国博弈风云突变》，2009年12月。http://www.wefweb.com/more/.

　　[8]邓颖平:《能源“点燃”欧盟的中亚新政策》，中国新闻网，2008年9月， http://news.sina.com.cn/o/2008-09-20/101714475680s.shtml. 赵会荣:《欧盟的中亚政策》， http://zhaohuirong.blshe.com/post/9916/327883.

　　[9]韦德里纳:《欧洲与能源》，法国《国际政治》2009年秋季号，总第125期。

　　[10]《纵横周刊》:《纳布科折射欧盟能源战略的分裂》，2009年8月。http://www.my1510.cn/artiele.php?554e288d08b3lbcc. 中国化工信息网:《拒绝恶意兼并南流纳布科暂不联合》，2010年3月。http://www.cheminfo.gov.cn/zxzx.